Ante las exigencias crecientes que se están imponiendo a la tramitación de contratos menores, este artículo querría tener como principales destinatarios a los departamentos jurídicos que se dedican a la contratación pública – que son los que toman las decisiones sobre la formalidad de estos procesos.

Los contratos menores son una opción contemplada en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Cuando se trata de contratos de servicios, como los propios de una consultoría, la Ley considera los contratos menores aquellos de valor inferior a 15.000 euros. En palabras de la Instrucción 1/2019 “la existencia del contrato menor radica en el propósito de dotar de mayor agilidad la contratación y cubrir de forma inmediata las necesidades de escasa cuantía que en cada caso resulten necesarias. Por ello, el contrato menor ha gozado –hasta la entrada en vigor de la Ley 9/2017‒ del no sometimiento a muchos de los principios generales de la contratación: la publicidad, la libre concurrencia entre los licitadores y la transparencia del procedimiento”. Así, este sacrificio de los principios básicos de la contratación pública se hace en aras de un interés público, y sólo en casos puntuales de escasa cuantía económica.

No obstante, ¿por qué tantos departamentos de contratación de ayuntamientos o grandes administraciones están acabando con la adjudicación directa? ¿Por qué muchos han reducido el tope para contratar con esta fórmula a valores incluso de menos de 1.000 euros? ¿Por qué si las directivas europeas y la ley estatal permiten la contratación directa hasta 15.000€, interventorías y secretarías ven la sombra de la corrupción detrás de un contrato de ese tipo? ¿Por qué lo interpretan así, a pesar de la existencia de un paraguas normativo que otorga legitimidad y legalidad? ¿Por qué se hace una interpretación tan estricta del término “transparencia” que acaba comportando que algunos ayuntamientos publiquen obligatoriamente 5 días en el perfil del contratante cualquier contrato? Seguramente porque la propia Instrucción 1/2019 más arriba mencionada acaba afirmando que “el sistema de adjudicación directa choca de manera frontal con el principio de libre concurrencia” y, por esto, establece regulaciones a los contratos menores entendidas como medidas “anti fraude y de lucha contra la corrupción”.

Ahora bien, cabe señalar que el incremento de exigencias que aplican algunas administraciones está aumentando los costes de tramitación de un contrato menor desproporcionadamente (redacción de informes previos, elaboración de pliegos, recursos de personal en mesas de contratación, etc.), hasta llegar a superar en algunos casos el propio coste del servicio menor que se contrata. Por lo tanto, cabe preguntarse si convertir los contratos menores en concursos abiertos –como tantas administraciones están haciendo– no es un malbaratamiento de recursos públicos y un incumplimiento del propio espíritu de la ley de contratación pública.

Seguramente, el incremento de exigencias es una posición cómoda y fácil para los servicios jurídicos, puesto que los efectos negativos de toda esta dinámica que están creando no recaen sobre ellos mismos, sino sobre el resto de la organización: equipos técnicos públicos, equipos de gobierno y empresas externas subcontratadas. Así, pues, siendo que los departamentos de contratación tienen la plena competencia en este asunto, y siendo que tampoco obtendrían ningún beneficio del hecho de cambiar las dinámicas que están imponiendo, el panorama parece de difícil transformación.

Sin embargo, hay que tener claro que, como todo en la vida, las cosas no deben evaluarse desde una única óptica, sino que hay que atender diferentes perspectivas. Por lo tanto, si bien en un lado de la balanza puede hablarse de una mayor transparencia, toda esta deriva del contrato menor también tiene unos efectos negativos que contrapesan en el otro lado de la balanza. En concreto, entre los efectos negativos al menos pueden destacarse los tres siguientes:

1) La dificultad para proponer ideas a la administración: desde el mundo de la consultoría, a menudo hemos propuesto ideas a la administración. Estamos hablando de pequeñas ideas, de know-how, sin copyright ni grandes inversiones de I+D –que ya tienen su reconocimiento en otros tipos de contratos. Ahora bien, con la pérdida de la adjudicación directa (donde encajaba muy bien esta proposición de nuevas ideas o enfoques) ya no hace falta ir a exponer nada a una administración, dado que aunque les resulte interesante no te podrán contratar. Como mucho tienen la torpe posibilidad de diseñar un concurso a medida –que no deja de ser una perversidad del sistema que hace perder el tiempo a todo el mundo, especialmente a terceras empresas. Así, pues, con la restricción de la adjudicación directa nadie sale ganando: a los privados ya no les sale a cuenta ir a promover ideas y la administración deja de recibir “invitaciones” para probarlas.

2) Falta de agilidad y de facilidad de contratación por parte del equipo técnico de la administración: aunque el artículo 118 de la Ley de Contratación establece una gran agilidad burocrática para tramitar menores (un único informe de motivación), se observa como cada vez se van imponiendo más obligaciones: confeccionar un pliego de concurso, pedir 3 ofertas (y más), o hasta publicar el pliego en el perfil del contratante. Los criterios son diferentes según los servicios jurídicos de cada casa. Así, en palabras de los equipos técnicos públicos, la actual burocracia para un menor puede llegar a ser tanta que ya hay quien ha dejado de dedicar el tiempo para tramitar este tipo de contratos, descuidando servicios que antiguamente quedaban cubiertos gracias a la facilidad que suponía su tramitación.

Por lo tanto, nadie sale ganando: las empresas han perdido oportunidades de trabajo, y la administración pública no está velando por la calidad o servicios puntuales a los que antiguamente daba respuesta con facilidad. O bien, como ya se ha expuesto al principio, puede llegar a suceder que los costes de tramitación (en horas de personal) superen el propio coste del servicio menor que se contrata, lo que supone un malbaratamiento absurdo de recursos públicos. Por no hablar de la congestión de expedientes en los departamentos de contratación, que conlleva un alargamiento de meses en la contratación de un simple menor, que acaba de rematar su supuesta vocación de agilidad y respuesta inmediata.

3) Desincentivo para trabajos de calidad: la gracia de la adjudicación directa también es que, en aquella ventana de servicio de pequeñas dimensiones y puntual, los equipos técnicos públicos pueden elegir a criterio propio aquella empresa o autónomo que más se adecua a la prestación de un servicio determinado. Y esto no debería ser leído por los servicios jurídicos como un campo abierto al amiguismo y la corrupción, sino como un margen de maniobra y confianza que la legislación otorga al criterio de los equipos púbicos en servicios menores –en aras de la eficiencia y la eficacia.

Así, desde la perspectiva de las empresas, la posibilidad de obtener trabajos de adjudicación directa favorece la calidad del trabajo. Evidentemente, los privados sabemos que si trabajamos bien es más probable que vuelvan a pensar en nosotros y que un día volvamos a ser contratados. Ahora bien, ¿qué aliciente para la calidad hay en un sistema donde ni siquiera en los menores te pueden contratar simplemente por cómo lo haces? Actualmente, muchísimos menores se ganan por ser el más barato. Y uno sabe que si alguna vez vuelve a trabajar con aquella administración será únicamente porque vuelve a sonar la campana y uno vuelve a resultar el más barato del concurso. Por lo tanto, no depende de cómo trabajes en el actual contrato, sino únicamente de la baja que volverás a hacer (y de la que harán los demás, claro). Y no nos engañemos: cuando en un concurso menor hay criterios que no son el precio, acostumbran a ser criterios automáticos (mejoras, experiencia, reducción de plazos) que todas las consultorías marcamos con una “X” y que, por lo tanto, hace que igualmente nos lo juguemos todo en la parte económica. ¡Y que no se entienda con esto que aquí se aboga por introducir criterios subjetivos a través de entregas de memorias técnicas! ¡Todo lo contrario! ¡Sólo faltaría tener que invertir mucho tiempo (tanto por parte de las empresas, como de la propia administración) para adjudicar un menor! Esto sería el espíritu totalmente contrario a aquello que aquí se propone.

En definitiva, con esta dinámica de concursos a precio (subastas a “quién da menos”), nadie sale ganando: para la administración tiene la desventaja de aumentar la probabilidad de recibir trabajos de peor calidad. Y desde la perspectiva de las consultorías, nos sucede que perdemos buena parte de la gracia y el orgullo por nuestro trabajo. En otras palabras: no se siente mucho orgullo cuando uno gana un concurso por haber sido quién ha bajado más (reventado a veces) el precio; nada que ver con cuando te vienen a buscar por cómo trabajas. Sobre todo, cuando lo que ofrece una consultora a menudo son ideas, una sensibilidad concreta sobre como ver un tema, una experiencia determinada, etc.

Ante todos estos efectos negativos, y para ir acabando, resulta necesario recordar que el artículo 131.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público establece que “los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, cumpliendo con las normas establecidas en el artículo 118”. No vamos a copiar aquí el mencionado artículo; simplemente decir que este no añade exigencia alguna a la posibilidad de la adjudicación directa. Por lo tanto, simple y llanamente, la adjudicación directa está contemplada y establecida en la propia ley estatal.

Por último, y con el ánimo de normalizar este tipo de contratos, cabe citar el informe del Expediente 8/20 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, que recuerda que la Unión Europea también dispone de este tipo de contratos[1]:

“en el ámbito comunitario y a modo de ejemplo, en el Reglamento 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión se contemplan, entre otras cuestiones, los contratos de escasa cuantía, es decir, inferior a 60 mil euros, y los de muy escasa cuantía (inferior a 15 mil), no exigiéndose para estos últimos ningún tipo de publicidad, ni previa ni posterior a su adjudicación ni tampoco la necesidad de solicitar un número mínimo de ofertas a los licitadores. La cercanía de tales figuras con nuestro contrato menor resulta patente. Podemos comprobar, por tanto, que esta forma de adjudicación directa ni es nueva ni es extraña en el derecho comunitario, y que tanto en el ámbito nacional como en el europeo se contempla la adjudicación de contratos de manera directa, sin publicidad previa ni procedimiento competitivo en aquellos contratos de valor estimado muy escaso.”

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[1] Extraído de Gavilán, J. (2023) Los últimos problemas prácticos del contrato menor. Consultable en: https://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1513674

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